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數字時代中央銀行支付服務及其挑戰——溫信祥司長在第10屆中國支付清算論壇上的發言
  • 作者:吳慧恬
  • 來源:
  • 發布時間:2021年09月27日
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溫

中國人民銀行支付結算司司長 溫信祥

(2021年9月24日·北京)

尊敬的各位來賓,女士們、先生們:

  大家好!

  當前,全球數字經濟發展進入快車道。把握數字時代新特征,積極應對新挑戰,為加快構建新發展格局提供更有力支撐,是當前支付產業面臨的重大課題。人民銀行作為我國支付體系的組織者、監管者和支付基礎設施的重要建設者、運營者,始終致力于引領產業各方為經濟轉型升級提供高質量支付服務。下面,我從中央銀行賬戶與支付服務開始談幾點認識,供大家參考。

  一、中央銀行賬戶服務是現代貨幣和支付體系運行的基礎

  現代金融體系主體結構是“中央銀行-商業銀行”雙層體系,中央銀行是“銀行的銀行”,最直接體現就是商業銀行在中央銀行開立的賬戶,貨幣的創造和派生都基于此。為貨幣提供信用,維護貨幣和支付體系的穩定運行,是中央銀行的核心職責之一,這些都是從中央銀行賬戶服務開始。

  (一)中央銀行賬戶在貨幣和支付體系中發揮關鍵作用

  央行賬戶體系作為一國“金融總賬”,是創造派生貨幣、實施貨幣政策、提供最終結算、維護金融穩定的重要載體,在貨幣和支付體系運行中發揮著關鍵作用:首先,提供“央行貨幣”作為記賬單位。流通中的人民幣現金,在中央銀行賬戶中表現為央行負債,意味著以國家法律為支撐的中央銀行信用。當我們持有一元人民幣時,毫不懷疑它可以提供一塊錢的購買力,也可以轉換為一塊錢的銀行存款。其次,提供結算最終性。中央銀行為商業銀行開立賬戶,使用“央行貨幣”作為結算工具,完成跨行支付交易的結算,這種結算具有最終性,不可撤銷,對支付體系的高效運行具有重要意義。第三,支撐貨幣政策實施。商業銀行存款準備金存放在央行賬戶中。再貸款等數量型貨幣政策的實施,通過央行賬戶以及央行運營的核心支付系統來實現。第四,提供流動性支持通道。中央銀行作為最后貸款人,通過央行賬戶為銀行體系注入流動性,可以避免結算中出現僵局,保障支付基礎設施順利運行。特別是在市場承壓時期,央行的最后貸款人作用對于維護金融穩定至關重要。

  中央銀行以央行賬戶為基礎,通過發揮四方面作用,不斷夯實公眾對貨幣體系的信任、對支付體系的信心,有力支持貨幣政策實施和傳導,維護金融穩定,從而奠定現代支付體系的基礎。

  (二)中央銀行賬戶主要面向三類實體提供服務

  鑒于央行賬戶的關鍵地位和作用,中央銀行向誰提供賬戶服務,這個問題頗受關注。從全球看,包括美國、歐盟、英國、日本等主要經濟體在內的中央銀行,主要向三類實體提供央行賬戶服務:一是銀行等存款類金融機構;二是金融市場基礎設施等清、結算系統的運營機構,包括支付清算系統、證券結算系統、中央對手方等;三是特定非商業實體,包括相關政府部門(比如財政部門)、境外央行、國際金融機構(比如國際貨幣基金組織)等。此外,有的央行還為證券業務經營機構(比如證券公司)、非銀行支付服務提供商(比如電子貨幣機構和支付機構)等機構開立賬戶。

  從我國看,央行賬戶服務對象與其他主要央行基本保持一致。截至目前,人民銀行的中央銀行會計核算數據集中系統(ACS)共為4814家法人機構開立賬戶,其中金融機構4451家,支付機構232家,國債等金融基礎設施共10家,境外央行和國際組織共120戶。

  (三)中央銀行賬戶主要提供五類服務

  為確保央行賬戶有效發揮對貨幣和支付體系的基礎支撐作用,全球范圍內,中央銀行主要提供五類賬戶服務:一是政策類服務。主要有兩種情形:其一,為銀行存放準備金,以滿足貨幣政策要求和銀行自身資金結算需要;其二,為非存款準備金考核類金融機構、特定的非商業實體存放資金,以滿足此類機構的業務運營、政策操作等需要。二是最終結算類服務。主要是為銀行的借貸記交易活動,以及金融市場基礎設施的清算活動提供央行貨幣結算服務。三是流動性支持類服務。為提高最終結算效率,防范流動性風險,各國央行都為符合條件的央行賬戶提供流動性支持,最為典型的方式是提供日間信貸。四是代理結算類服務。主要是支持開戶機構進行賬戶分級管理,以及支持開戶機構為其他機構提供賬戶代理服務,比如資金轉賬、現金管理、證券結算等。五是信息類服務。央行可以向開戶機構提供多種賬戶信息服務,包括賬戶基本信息、余額、可用資金、日間透支、詳細交易查詢,服務收費查詢和對賬服務等。

  從我國看,人民銀行提供的賬戶服務基本覆蓋了上述內容。主要區別有兩點:一是人民銀行目前采用單層賬戶體系,各賬戶之間相互平行,還不能完全揭示開戶機構的代理結算關系。二是在信息類服務方面,目前人民銀行的賬戶信息服務還較為基礎,而美聯儲等央行通過整合賬戶、支付系統等各相關系統的信息,集成化、個性化趨勢明顯。

  二、中央銀行支付服務是支付體系的核心

  近年來,依托央行賬戶體系,各國央行在支付基礎設施、清算結算模式等方面不斷優化升級,央行支付服務功能更加健全,服務體系更加完善,主要表現在四個方面:

  首先,央行運營的支付基礎設施核心地位更加凸顯。央行運營的大額支付系統,是各國資金流轉的“主動脈”,是連通金融機構和金融市場的核心樞紐。以我國為例,人民銀行運營的大額支付系統是最核心的支付基礎設施:其一,與各銀行行內系統連接,成為跨行資金匯劃的中樞和紐帶;其二,與公開市場業務交易系統連接,提高公開市場操作效率,增強貨幣政策有效性;其三,與人民幣跨境支付系統(CIPS)連接,為人民幣跨境支付“主干道”提供流動性支持;其四,與銀聯、網聯、農信銀、城銀清等清算機構運營的多個支付系統連接,有力支持銀行卡、網絡支付、票據等各類非現金支付工具使用;其五,與中央債券綜合業務系統、外匯交易系統等金融市場交易系統連接,為債券交易、外匯交易等提供安全、高效的資金結算服務。2020年,人民銀行支付系統處理交易突破6000萬億元,約為當年全國GDP的60倍,為加速社會資金周轉、促進社會資源配置提供了重要支撐。前美聯儲主席格林斯潘曾說過,“如果你試圖使美國經濟癱瘓,只需要拿掉它的支付系統。整個國家的經濟活動水平將像石頭落地般一落千丈”。

  其次,央行賬戶的流動性服務水平持續提升。比如,中國人民銀行推出資金歸集服務,便利銀行對其多個央行賬戶流動性進行集中管理和使用。2020年,啟用資金歸集服務的銀行已達93家,日均節約流動性超過224億元。再比如,美、英、日等國央行,通過抵消央行賬戶結算排隊中的雙邊或多邊大額支付結算金額,為銀行節約流動性。有數據顯示,由于采用了流動性節約機制,美聯儲運營的大額支付系統(Fedwire)、英格蘭銀行運營的大額支付系統(CHAPS)的資金周轉率提高約12倍。歐洲央行為參與者提供“流動性池”功能,支持其將多個賬戶擺放在一個池子中,方便流動性分配和使用。與此同時,大部分央行都對符合條件的開戶機構提供日間和隔夜信貸,幫助償付其待結算義務,緩釋流動性風險。日本銀行甚至還為證券公司、證券金融公司提供日間和隔夜信貸。

  第三,央行賬戶服務對象的范圍逐步拓展。一方面,通過提升央行貨幣結算服務的可得性,促進金融穩定。比如,積極鼓勵證券結算系統、中央對手方等金融市場基礎設施開立央行賬戶,以更好滿足其資金結算需要,防范系統性風險。歐洲、英國和日本央行還為達到一定交易規模的證券公司直接提供賬戶服務。另一方面,營造公平的競爭環境,促進市場整體效率提升,激發市場主體創新活力。一個重要趨勢是,多國央行開始研究為非銀行支付服務提供商開立賬戶的必要性。據國際清算銀行(BIS)調查,有近一半的支付和市場基礎設施委員會(CPMI)成員,正計劃擴大其大額支付系統準入范圍,主要面向非銀行支付服務提供商。目前,英國和我國已經為符合條件的非銀行支付機構提供了央行賬戶服務,瑞士允許持牌金融科技公司開立央行賬戶。

  第四,核心支付基礎設施的服務效能大幅提升。一是大額支付系統運營時間普遍延長。國際清算銀行調查顯示,2005年以來,全球所有實時全額結算(RTGS)系統均延長了運營時間,約有四分之一的RTGS系統在周末至少開放幾個小時,墨西哥和南非的RTGS系統已實現了全天候開放。目前,我國大額支付系統的運行時間已延長至每周5×21+12小時,下一步還將繼續探索延長服務時間。二是實時全額結算模式向零售支付體系拓展。隨著支付系統技術性能的大幅提升,以及公眾對零售支付即時性的更高要求,部分央行通過完善零售支付系統功能,或建設新的零售支付系統,實現零售支付業務的央行貨幣實時全額結算,比如澳大利亞儲備銀行和歐洲央行。美聯儲也正在加快建設其央行快速支付系統FedNow,計劃于2023或2024年上線。三是大額支付系統的互操作性持續提升。系統的互操作性,通俗的說,就是不同的系統之間可以“交談”和“協作”。提升支付系統間的互操作性,可以促進支付業務直通處理,提升處理效率并降低風險。當前,多國央行已對其大額支付系統進行了支持互操作性的升級,其中最關鍵的趨勢是采用金融機構間數據交換的國際標準ISO20022。與此同時,多國央行也在積極探索和嘗試大額支付系統的跨境互連互通。目前,我國的人民幣跨境支付系統(CIPS)已經與香港債務工具中央結算系統(CMU)實現了跨境交互。

  三、持續提升數字時代中央銀行支付服務水平

  新冠疫情使百年未有之大變局加速演進,數字經濟已成為世界各國爭相布局的新高地。長期以來,中央銀行向商業銀行提供支付服務,進而通過商業銀行向實體經濟提供金融服務。當前,這個雙層體系開始面臨多重挑戰,特別是在以下四個方面:

  (一)更好支持直接融資發展

  “十四五”規劃和2035年遠景目標綱要明確提出,要提高直接融資比重。從支付清算角度來看,無論是債權融資還是股權融資,安全高效的資金結算安排都是有效防范流動性風險、促進證券市場健康可持續發展的重要基礎。

  目前,國際市場廣泛采用的是DVP結算模式,即“券款對付”機制,通俗的說就是“一手交券、一手交錢”??v觀各國證券市場DVP結算機制,有以下幾個共同點:一是資金結算主要委托商業銀行或通過中央銀行支付系統辦理,“使用中央銀行貨幣進行資金結算”也是《金融市場基礎設施原則》的明確要求;二是中央證券存管機構(CSD),除非持有銀行牌照,否則大多不提供資金結算服務,普遍“不碰錢”;三是部分國家由央行負責國債等政府債券的托管和結算,如美國、日本和新加坡;四是各國普遍建立完善的風控體系,采取待交收、抵押品和結算保證金等機制強化風險防控。

  從2004年開始,我國證券市場逐步引入DVP結算機制。目前股票市場由中國證券登記結算有限責任公司(中國結算)依托多家商業銀行進行資金結算。在銀行間債券市場,資金結算主要有銀行直接結算和中央證券存管機構代理結算兩種模式。長期以來,中國結算、中央國債登記結算有限公司和上海清算所等中央證券存管機構,為提高證券市場結算效率、降低結算風險發揮了重要作用。國際貨幣基金組織和世界銀行在2012年發布的金融部門評估報告(FSAP)指出,“中國結算公司的結算安排性質等同于DVP,最終能將風險限制于市場風險”。針對中央結算公司的DVP結算安排,FSAP指出,“大部分交易的最終結算均在結算日以DVP方式進行。應鼓勵中央結算公司進一步增加使用DVP進行的結算,盡快實現100%的DVP結算”。目前,部分債券資金結算在中央證券存管機構內部完成,尚未納入中央銀行體系。

  下一步,可順應國際社會發展趨勢,不斷革新央行RTGS系統,擴大央行賬戶服務范圍,開展三方面工作:一是加強央行賬戶制度建設,推動修訂《人民銀行法》,擴充央行開戶法定范圍;出臺央行賬戶管理辦法,規范開戶評估標準、明確各方權利義務。二是通過豐富支付場景、完善系統功能、延長服務時間等措施,進一步優化我國央行RTGS支付服務安排。三是鼓勵和支持更多的市場參與者通過央行貨幣或商業銀行貨幣完成資金結算,保障直接融資市場資金結算安排的有效性和安全性。

  (二)應對虛擬貨幣挑戰

  近年來,以比特幣為代表的虛擬貨幣快速發展,引起了各國監管部門的廣泛關注。截至目前,比特幣總市值達到約8000億美元,穩定幣整體市值已經超過1200億美元。一般而言,虛擬貨幣大致可以分為兩種類型,一種以比特幣為代表,虛擬資產屬性更為突出,一定程度上成為流動性超發的“蓄水池”;一種以泰達幣為代表的穩定幣,更多地發揮支付工具作用。從基礎設施角度來看,區塊鏈相當于虛擬貨幣的支付系統,也是虛擬貨幣的交易數據庫;虛擬貨幣交易所相當于中央對手方,部分承擔了做市商職能。

  虛擬貨幣對支付體系帶來的挑戰主要有:一是脫離支付體系封閉運行,在內部“賬戶”間轉賬,與商業銀行和支付機構賬戶體系割裂,僅在兌換法幣時產生聯系。二是分流銀行和支付機構的支付業務,削弱清算組織地位。三是被用于非法活動,虛擬貨幣的匿名性使之更易成為違法犯罪行為的交易工具。在這個方面,美國深受其害,比如黑客攻擊石油管道公司勒索贖金,要求以虛擬貨幣支付。

  利用虛擬貨幣跨境轉移非法資金是一個典型場景。今年上半年,河南省偵破一起利用虛擬貨幣跨境轉移賭博資金的案件,涉案金額達51億元人民幣。維持如此巨大金額的資金鏈條需要深厚的信任機制,為此我們專門開展了現場調研,發現該案以虛擬貨幣為媒介,向境外轉移巨額涉賭資金,具有“錢幣分離”和“先錢后幣”特點,通過多個參與主體、多次資金流轉,設計了頗為復雜的資金鏈路。其中,有團伙專門承擔類中央對手方(CCP)角色,對接賭博平臺與幣圈群體;有犯罪團伙與幣圈提供人民幣與虛擬貨幣的錢幣對付機制,并在內部形成“大戶—散戶”的雙層結構。虛擬貨幣的錢幣對付機制、交易信任機制、幣圈雙層結構等特點,在這個案件中體現得非常典型,值得深入研究。

  虛擬貨幣的挑戰是巨大的。傳統金融體系在應對大型金融科技平臺企業進入金融業競爭時,還可以依靠法律、監管等傳統手段,加大反壟斷力度,加強個人隱私和信息保護。但是面對“另起爐灶”的虛擬貨幣及其相關“暗網”世界,目前還主要著眼于“虛擬貨幣”與傳統金融體系的連接環節,采用“斷支付”等措施,如何進行監測、干預、阻止、懲治,還需要法律依據和技術手段的創新應用。

  世界主要經濟體對虛擬貨幣監管態度不一。美國、歐盟等側重于適度監管。美國明確要求資產型、證券型虛擬貨幣必須注冊登記,沿用分業監管模式;歐盟去年9月發布《加密資產市場監管與歐盟數字金融戰略》,力圖統一虛擬貨幣監管框架。美國證監會等監管部門最近頻頻表態虛擬貨幣監管。面對連續發生的黑客勒索事件,美國財政部宣布對一家為黑客勒索收取贖金提供虛擬貨幣服務的機構進行制裁,這是最新的一個監管行動,也是啟用傳統監管手段應對虛擬貨幣挑戰的一次實戰。效果如何以及監管態度是否轉變還有待觀察。未來也許還需要創新監管手段。俄羅斯、芬蘭、瑞典、泰國等禁止將比特幣作為支付工具。我國是較早關注到虛擬貨幣風險并采取有效措施的國家。人民銀行會同多部門于2013年和2017年先后發文,明確虛擬貨幣為虛擬商品,各金融機構不得開展虛擬貨幣相關業務,任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動,虛擬貨幣交易炒作風氣得到遏制,有效阻斷風險傳導。2021年人民銀行進一步加大了對虛擬貨幣交易炒作的打擊力度。

  (三)打擊治理網絡犯罪“資金鏈”

  當前,傳統犯罪向以互聯網為媒介的非接觸式犯罪轉移,社會危害性更大。據公安部門通報,全國傳統刑事犯罪案件連續5年大幅下降,而電信網絡詐騙案件保持年均20%以上增長。從全球范圍來看,犯罪網絡化趨勢同樣明顯。英國《經濟學人》雜志今年5月發表文章稱,新技術推動網絡犯罪產業化發展,發達國家網絡犯罪數量顯著增長。英國2019年發生網絡詐騙犯罪380萬起,占犯罪總數的三分之一;美國2020年網絡詐騙案件同比增長69%,資金損失較2017年增長三倍。

  我國已建成與經濟發展相適應的多層次、廣覆蓋的現代支付體系,有力支撐數字經濟蓬勃發展。與此同時,高效便捷的支付體系也被不法分子利用快速轉移非法資金,“資金鏈”治理還存在一些亟待解決的問題。一是非法資金轉移向非法幣化轉變,通過虛擬貨幣轉移洗白贓款等情形難以在現有支付體系中追查。二是非法資金隱匿在普通群眾資金轉賬交易之中。不法分子以高額收益為餌,吸引大量群眾實名開立銀行卡出租出售,在跑分平臺使用本人賬號、收款碼轉移涉案資金。三是支付結算制度法律層級低。管控可疑交易、懲戒買賣賬戶人員等有效措施仍缺少依據。四是部分市場機構風險意識仍需提高,風控精準性和實效性不足。五是聯防聯控水平還不足??鐧C構、跨市場和跨部門的風險監測和攔截機制仍需強化。

  人民銀行將堅持系統治理和源頭治理,壓實各機構風險防控主體責任,加強個人信息和隱私保護,加強大數據和科技手段應用,構建行業聯防聯控的常態化打擊治理體系,廣泛宣傳教育,提高全社會依法使用銀行卡等支付工具的法律意識,營造網絡犯罪“資金鏈”群防群治良好局面。

  (四)保持災害沖擊下的支付連續性

  2021年7月下旬,鄭州市因持續特大暴雨引發城市內澇,造成大面積斷電斷網,移動支付等零售支付業務受到較大影響,甚至出現了以香煙換桶裝水的以物易物的現象。據調查,在網絡中斷最嚴重的7月21日,鄭州地區支付寶線下條碼支付交易量環比下降51%、線上網絡支付及條碼支付交易量環比下降42%,銀聯線下條碼支付交易量環比下降45%,銀聯POS交易量環比下降31%。

  支付體系在現代經濟中發揮著基礎性作用。過去,我們談到支付業務連續性問題,更多關注的是支付基礎設施的穩定可靠運行,但7月鄭州發生的極端天氣也提醒我們,零售支付業務連續性也應予以特別關注。目前,在我國零售支付體系中,移動支付等網絡支付方式已占據絕對主導地位,對電力、網絡通信服務高度依賴。金融IC卡電子現金、“雙離線碼”、離線刷卡等離線支付方式,雖然已在公交地鐵、機上購物等無網環境有所應用,但在鄭州這次災害中并未充分發揮作用。

  極端災害情況下,電力和網絡中斷導致數字支付受阻,消費者需要使用現金、賒銷、以物易物等傳統手段。如何在災害情形下滿足人民群眾基本生活需要,也是社會防災重要方面。支付產業各方有必要密切關注各類突發事件,積極推進支付業務和技術創新升級,提升極端災害情境下的支付適用能力,提高整個產業的災難應急水平。

  以上是我對數字時代中央銀行支付服務的一些思考。四個方面的挑戰既有傳統體制老問題,也有技術革命帶來的新挑戰。支付司一直會同相關單位開展前沿研究,很多問題還沒有研究透徹,今天算是拋磚引玉,歡迎大家與我們一起探討,共同推動中國支付產業發展行穩致遠。

  謝謝大家!

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